Stefna ESB í orkumálum og orkupakkinn

Inngangur

Kolabandalagið (1951), fyrsta bandalagið sem stofnað var eftir heimsstyrjöldina síðari til að tryggja frið í Evrópu náði aldrei almennilega flugi. Efnahagsbandalag Evrópu (EBE) var síðan stofnað með Rómarsáttmálanum 1958 og er það talið upphaf Evrópusambandsins (ESB). Bæði Kolabandalagið og EBE voru síðan innlimuð í ESB með við stofnun þess með Maastricht-samningnum 1992. Einn arfur Kolabandalagsins eru dómafordæmi frá dómstól þess, en þau gilda enn á EES svæðinu.

Upphaflega var ESB byggt upp sem yfirþjóðleg stofnun sem mundi gera stríð bæði óhugsandi og efnislega ómöguleg og tryggja lýðræði í aðildaríkjunum að mati frumkvöðla þess. Eina besta tryggingin fyrir friði er enn talin vera jöfnuður í lífskjörum íbúa svæðisins. Jöfnun orkuverðs í Evrópu er því mikilvægur þáttur í að jafna lífskjör íbúa svæðisins vegna þess hve orkuverð og þá sérstaklega raforkuverð er mikið tengt efnahagslegum framförum. Því er sú jöfnun ásamt hagkvæmni mikilvægustu þættir í raforkustefnu ESB frá upphafi. Fleiri atriði hafa þó afgerandi áhrif á stefnuna í dag.

Þurrð orkulinda

Rómarklúbburinn frægi sendi frá sér skýrsluna „Endimörk hagvaxtar“ 1972 og spáði nánast heimsendi, að margra mati með því að þurrð orkulinda heimsins mundi valda stöðnun hagvaxtar og síðan hnignun innan tiltölulega skamms tíma. Síðan þá hafi fundist meiri birgðir eldsneytis í jörðu svo heimurinn er enn í svipaðri stöðu og þá hvað sannaðar birgðir varðar. Mögulegar ósannaðar byrgðir eru taldar af sömu stærðargráðu, en það verður þó æ dýrar að virkja ný svæði til að viðhalda stærð þess forða sem við köllum sannaðar birgðir. Þessi þróun sést í hnotskurn ef hugað er að olíusögu Norðmanna, sem hófst í Norðursjó en hefur síðan færst norðar á æ dýrari svæði.

Væntanleg þurrð orkulinda heimsins er ekki umdeild, en gagnvart ESB hefur hún fyrst og fremst áhrif á þróun samkeppnisstöðu bandalagsins gagnvart þeim svæðum heims sem eru ríkari af auðlindum eldsneytis en Evrópa og ógnar þannig stöðu ESB sem iðnveldis og fjármálaveldis.

Þó kenningin um endimörk eldsneytis sé almennt talin sönn, þá vakti hún aldrei þann ótta hjá almenningi sem réttlætt gæti róttækar ráðstafanir til breytinga á orkunotkun. Óttinn við hið eðlilega svar, kjarnorkuna var enn meiri. Annað þurfti að koma til.

Veðurfarsbreytingar

Þó óttinn viðkjarnorkuna hafi lítið minnkað í Evrópu er það málefni mun minna rætt nú um stundir, en hættan á hlýnun jarðar af manna völdum því meira. Ekki þarf að lýsa þeirri kenningu, svo kunn er hún. Umræðan um hana líkist oft meir umræðu um trú en um vísindalega kenningu  og hún er vissulega umdeild.

Í þessari umræðu koma upp sömu hagsmunir að mati umhverfissinna í forystu þeirra sem vilja minnka losun koldíoxíðs við raforkuvinnslu og hinna, sem sjá frekar ógn í fyrirsjáanlegri þurrð eldsneytis. Báðir vilja hækka orkuverð sem mest til að knýja fram orkusparnað og hvetja til aukinna rannsókna á nýjum orkugjöfum.

Hnattræn hlýnun er hins vegar talin hafa meiri stríðsógn í för með sér og fólksflutninga sem núverandi flóttamannavandamál Evrópu gefur smjörþefinn af. Umfang þeirra áhrifa sem kolefnalosun veldur er meira um deilt, en nú telur IPCC (milliþinganefnd Sameinuðu Þjóðanna um loftslagsmá) að hlýnunin af  manna völdum verði um 2,5°C ef ekkert verður að gert, meðan aðrir nefna 1,5°C. Munurinn á þessu tvennu er mikill ef litið er á áhrifin, en einnig sá, að ef menn aðhyllast minni töluna, þá er augljóst að þær ráðstafanir sem gerðar eru í raforkumálum munu litlu sem engu skila.

Sem ógn hefur hnattræn hlýnun haft miklu meiri slagkraft í allri umræðu. Umhverfissjónarmiðin eru því væntanlega sterkari og fá því ráðið, að ekki er ráðist í markvissa uppbyggingu kjarnorkuvera í ESB, þótt það sé eðlilegt svar við báðum þeim ógnum sem um hefur verið rætt hér að framan. Hins vegar er þurrð orkulinda slík ógn fyrir ESB, að bandalagið mun seint slá af um stefnuna þótt vísindamenn lækki mat sitt á  áhrifum kolefnalosunar.

Innri orkumarkaðurinn

Orkumál voru eitt af fagsviðum EBE frá samkvæmt Rómarsáttmálanum, en markaðsvæðing hófst þar ekki fyrr en eftir einkavæðingu Breta á orkugeira sínum. Upphaflegu hugmyndirnar með innri raforkumarkaðnum voru að tengja saman Norður- og Suður-Evrópu og nýta þau miklu samlegðaráhrif sem þar var að hafa til sparnaðar í fjárfestingum. Jafnframt skyldi markaðsvætt og einkaframtakið látið um fjárfestingar til að tryggja sem mesta hagkvæmni. Einnig var horft til skattlagningar kolefnalosunar og niðurgreiðslna á umhverfisvænni orku, það er vindorku, sólarorku og orku úr lífrænu eldsneyti. Löggjöf á sviði orkumála byggði þá á valdsviði ESB varðandi hinn sameiginlega markað með vöru og þjónustu og á sviði umhverfismála.

Það var ekki fyrr en 2005 sem Evrópuráðið samþykkti sameiginlega stefnu ESB í orkumálum og Lissabonsáttmálinn frá 2007 inniheldur ákvæði um samstöðu í málefnum varðandi orkuöflun og breytingar á orkustefnu. Eftir sem áður eru mörg fagsvið sem snerta orkumál á valdi meðlimaríkja og framþróun stefnunnar krefst samvinnu.

Í þriðja orkupakkanum er stefnan útfærð nánar og þar er aðaláherslan sem fyrr á að byggja upp tenginet Evrópu. Nýtt er hins vegar það,  að auka skilvirkni eftirlits með því að rjúfa boðvald ríkisstjórna aðildaríkjanna yfir eftirlitinu og regluverki raforkugeirans. Í því skini er stofnað til hlutverks landsreglara, sem skal hafa vald til að setja reglugerðir og vera í raun framkvæmdavald hliðstætt ráðherra og óháð ríkisstjórn. Landsreglarinn hefur lögbundin markmið um að vinna að tengingu við tenginet Evrópu (hér sæstreng) og koma á virkum markaði, en virkni slíks markaðar er skilgreindur í tilskipun ESB.  Hann skal og vinna náið með ACER, sem sumir kalla orkustofnun Evrópu. Landsreglarinn hefur ríka upplýsingaskyldu gagnvart ACER og framkvæmdastjórninni, sem geta þá gripið inn í gegnum ESA/EFTA-dómstól þyki þeim framgangur markmiða eða annarra mála ekki í samræmi við reglugerðir ESB. Framkvæmdastjórninn skal í umboði ríkjanna  hafa framkvæmdavald yfir nýjum millilandatengingum og geta gert fjárfestingar í flutningsnetum einstakra ríkja sem nauðsynlegar eru þeirra vegna að forgangsverkefnum rekstraraðila. Framkvæmdastjórnin hefur einnig  svigrúm til að gefa landsreglurum bein fyrirmæli um hvernig þeir skuli haga störfum sínum með því að gefa út og tengja við tilskipun um orkupakkann sem viðbætur leiðbeiningar (guidelines) til þeirra sem þeim ber að fara eftir. Rætt er að setja upp svokallað „Smart Grid“ sem hefur þann eiginleika að geta stjórnað einstökum virkjunum sjálfvirkt. Orkukerfinu yrði þá stjórnað af tölvum innan ESB og auðlindastýringu yrði ekki við komið hér á landi.

Þarna er í raun um að ræða sívaxandi miðstýringu framkvæmdastjórnarinnar yfir orkukerfum aðildarríkjanna. Hér á landi eru orkuauðlindirnar í raun hluti orkukerfisins og eign virkjunaraðila, þannig að miðstýringin mun ná yfir stjórnun þeirra líka.

Í framkvæmd er fjár til niðurgreiðslu umhverfisvænnar orku hagað á þann veg, að smásala gegnum dreifiveitur er skattlögð svo áhrif á heildsölumarkað verði sem minnst, en á þeim markaði fá iðnfyrirtæki Evrópu orku sína. Samkeppnisstaða iðnaðar Evrópu er þannig vernduð, enda augljóst, að það hlýtur alltaf að verða rauður þráður í framkvæmd stefnu ESB og hagsmunir iðnaðar Evrópu teknir fram yfir hagsmuni annarra notenda rafmagns. Með þeirri verðjöfnun sem leiðir af fullnustu tenginetsins mun myndun virðisauka vegna raforkunotkunar færast frá jaðarsvæðum eins og Íslandi til iðnaðarkjarna Evrópu, enda viðurkennir ESB ekki, að fjarlægð frá markaði hafi áhrif á samkeppnisstöðu iðnaðar innan ESB/EES svæðisins og er í því stutt af ESA.

Íslensk sjónarmið

Þau vandamál sem raforkustefnu ESB er ætlað að takast á við eru svo risavaxin, að sjálfbærni lítils þjóðfélags hér uppi á Íslandi verður hreint aukaatriði í þeim samanburði. Við getum einfaldlega ekki vænst þess að fá neinar svo bitastæðar undanþágur frá orkulöggjöf ESB að okkur verði kleift að lifa við hana skaðlaust. Ljóst er einnig, að búast má við hörðum viðbrögðum frá ESB verði pakkinn felldur.

Það er ljóst að framkvæmd orkustefnu ESB hér mun draga þrótt úr íslensku atvinnulífi til frambúðar og hann verður að fella. Beri Alþingi gæfu til að dæma það framsal valds yfir auðlindum okkar sem í pakkanum felst vera ósamrýmanlegt stjórnarskrá getur ESB lítið annað gert en ógilda viðaukann um orkumál gagnvart okkur. Það sem tapast væri helst tekjur af sölu upprunavottorða, sem væri lítið í samanburði við það tjón sem ella yrði í atvinnustarfsemi hér á landi. Samstarf á öðrum sviðum má ekki skerðast samkvæmt EES samningunum.